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日本政府采購制度

發布時間:2017-07-26 作者: 點擊數:
 日本政府采購制度日本是WTO《政府采購協議》的發起方和最早簽字方之一,開展政府采購活動的時間也較早,其政府采購的特點、法律規范和對國內供應商的保護政策有很多值得我們學習和借鑒之處。

一、概況

(一)采取分散采購的形式。和美國不同,日本并沒有一個統一的采購主管機構(美國的聯邦服務總署——GSA——負責全美政府采購的統一管理工作),而是由各部或委員會依照自身需要自訂采購計劃并執行采購工作,由總理府官房外政審議室專門負責制定采購政策和采購法規,屬于使用“分散采購方式”的典型國家。由于日本政府采購市場主要的海外供應商來自美國和歐盟,因此在過去幾年,美、歐對日本政府采購市場的透明度以及非歧視性待遇方面給予了很大的壓力,通過美日、日歐長期的雙邊磋商,日本的政府采購規模逐步擴大,政府采購市場已逐步調整成一個較為開放的市場,在制度上強調非歧視、公正、透明化等原則。

(二)從總體上看,政府采購(不包括國防采購)呈逐年增長之勢,建筑工程采購數額通常大于貨物和服務采購數額,但總體采購規模還較小,在GDP中所占比例偏低。1998~2000年政府采購金額年均增長10%~15%,1998年日本政府采購貨物與服務的總額為10920億日元,建筑工程采購金額為16000億日元,采購總額在當年GDP中所占比例不及1%。

(三)無論以采購數量還是以數額來計算,公開招標采購都占絕對優勢地位。如1998年公開招標采購的數量占總數的786%,選擇性招標和限制性招標分別占16%及197%;以采購金額計算,所占比例各為67%、34%、296%。

(四)對國外供應商仍存在很大歧視(尤其是建筑工程采購),外商采購一般不超過采購總金額的20%。以1998年為例,貨物和服務采購中,由國外中標的金額為1472億日元,約占135%;建筑工程采購中,外商中標64億日元,僅占04%。其中,美國和歐盟為國外供應商前兩名,如在1998年外商獲得的貨物服務采購總金額中,美、歐分別為971億日元(66%)與307億日元(21%);從外商獲得的采購項目數量來看,總共3401項采購,美、歐分別占53%和18%。

(五)從采購項目來看,貨物采購中列入前三位的是辦公用品和自動化數據處理設備、科學儀器與控制儀器設備、電信通訊和音響錄音設備;服務采購中以計算機及其相關服務(包括程序設計和數據處理)所占比例最大。外商獲得的采購項目中最多的是電信通訊服務。

(六)依據最近五年的統計資料,日本中央政府的主要采購單位為郵政省、文部省、厚生省及運輸省等。

二、法律法規

日本除遵守世貿組織《政府采購協議》(Agreement on Government Procurement,GPA)外,還以自愿性措施進一步規范其政府采購法規與實踐,其適用范圍和采購規定細則與GPA和其本國原有政府采購法規相比均有所擴大和明晰:(1)采購起點金額由GPA規定的13萬SDR降至10萬SDR(關于政府采購金額所使用的貨幣單位特別提款權SDR,因其屬于每日變動之國際匯率,日本目前實踐中的做法為每兩年修正一次日元兌換SDR比率)。(2)公告投標期間由40天延長至50天。(3)每年4月將公開三個項目的信息,大型采購超過80萬SDR(13億日元)以上者必須在官報公告,電器電信或醫療產品超過10萬SDR者必須公告,超過10萬SDR者必須在各個政府采購機構窗口進行記錄。(4)若采用限制性招標,則必須在簽約前20天進行公告;屬于超級計算機、電信通訊及醫療科技產品的,至少必須在40天前公告。(5)對超過一定金額的采購(一般產品的采購超過80萬SDR的必須在30天前,電信通訊與醫療產品超過385萬SDR的必須分別于30天前及45天前),采購機構必須向供應商征詢意見,而GPA對此并無規定。(6)達到上述第5項起點金額的采購可以采用綜合評估(綜合評估適用的情況:①采購以最低價決標的方式不可行即經評估中標的廠商可能無法履約;② 計算機產品超過80萬SDR合13億日元或電信通訊、醫療產品超過385萬SDR合6300萬日元的采購,超過標底價者)方式決標。(7)適用自愿性措施的采購機構有:32個中央采購實體及70個特殊法人實體(特殊法人指由政府出資的法人機構,屬于“政府相關機構”),但不包括在GPA規范內的地方采購實體(共59個單位);日本電信電話公司因有其專門適用的采購法規,也被排除在電信通訊產品政府采購規范名單之外;醫療產品則因其專業性與復雜性,適用的特殊法人實體僅有19個。

上述自愿措施由日本行動計劃推動委員會制定。該委員會于1985年成立,主席為內閣秘書長,成員包括各部副職,最初為改善美日貿易逆差而設,但基本能貫徹非歧視待遇原則。

日本有關政府采購的國內一般性法規有:會計法(1947年)、預算決算與賬目公開條例(1947年)、合同式商業交易法規(1962年)等;中央采購機構符合GPA所適用的法規為1980年由內閣及大藏省分別制定的“有關政府采購貨物或特定服務特別程序的命令”和“實施細則”;各部及機構依據上述法規另行制定更為詳細的規范。上述行動委員會還負責制定超越GPA標準的自愿性措施。地方政府則以“地方自治法”(1947年)為基本法,制定了地方政府采購相關的法律和規范。為了適用1996年的《政府采購協議》,日本還于1995年11月制定了“地方自治法施行令”特例實施細則并于1996年1月1日生效,用它來規范地方政府簽訂的采購合同,使其符合《協議》的要求。

這樣,以第二次世界大戰后會計法、地方自治法和1996年《政府采購協議》為基本法,綜合政府各部門以及地方政府采購的相關法律規范細則,日本形成了獨具特色的政府采購法律體系。

三、采購方式

(一)公開招標

即競爭性招標,又稱一般公開招標(日文為“一般競爭契約”),即政府通過在官報上發表招標公告的方式公開邀請具有競爭資格的所有供應商參加投標競爭,價格最低者中標。

(二)邀請招標

即選擇性招標(日文為“指名競爭契約”),實施選擇性招標的原因主要有兩個:一是因僅有少數供應商有能力參與投標而不適合采用公開招標的(近年來該因素已逐漸降低),二是使用公開招標不利于采購單位的(近年已成為主要原因)。

(三)限制性招標

限制性招標(日文為“隨意契約”),符合GPA第15條規定采用這一方式的前提是采購項目必須具有特殊性、專業性和復雜性(如火箭研發),或者僅有少數特定供應商可以提供所需產品或服務,或經多輪招標后僅有部分有能力的供應商參與投標。此外,如果某一供應商的投標價格雖然最低,但經評審發現其未來履約能力,可能有瑕疵,也可以采用限制性招標。實施限制性招標的原因主要有以下幾點:一是沒有供應商參與公開招標或選擇性招標;二是如果改變供應商可能會影響現有產品或設備的兼容性;三是基于保護專利與著作權等因素僅有單一特定供應商。

四、供應商資格管理

原則上,采購機構必須在官報上公告其采購需求,凡具有履約能力、愿意參加投標的供應商,不論國內外企業(外國公司可通過其在日分公司或子公司)均可提出資格審查申請,每年12月至次年2月為定期審查期間。

采購機構必須公告下列資料信息:(1)采購機關名稱及聯絡單位電話;(2)采購項目的品種和數量;(3)供應商投標期限(除非緊急采購,一般產品至少公告30天時間,電信通訊、醫療產品應有45天時間);(4)招標會議召開的時間地點。

經審查符合資格的供應商,采購機構即將其列入名冊。其后對各項采購除資格審查外,原則上以價格競標為決標方式;為了避免低價競標并確保中標供應商有履約能力,少數案件也可采用綜合評估方式,使最有利標中標。

目前各采購機構給予上述資格合格的供應商適用的有效期限為2~3年(今后將統一為3年)。期限內除供應商有違法行為外,原則上不再審查其資格。

供應商申請資格審查要提交的文件包括:申請書、身份證明、營業登記與財務報表、納稅證明等相關的資料。

采購機構的資格審查方式:各采購機構依據申請者的資本額、營業額、員工人數等基本資料,以量化方式判斷其履約能力并區分等級。以郵部省為例,得分在70點以上者為A級,50~70點者為B級,50點以下者為C級(采購3000萬日元以上者,可以在官報上說明只接受A級供應商參與投標)。

五、信息公布

獲得日本政府采購信息有四個途徑:參加說明會、查詢招標公告、查閱官報及上網查詢。

(一)說明會

每年年初由日本外務省集中召開一次,國內外供應商自由參加。在說明會上,各采購機構依次通報有關采購信息及金額80萬SDR以上的采購項目。此外,各采購機構也可根據自身需要自行辦理說明會。有關政府采購說明會事宜可在官報查閱。

(二)招標公告

凡適用上述自愿性措施的采購單位,最晚必須在采購前50天公告招標信息。該信息除可查閱官報外,還可以與各采購機構的外聯部門接洽。公告項目必須包含:采購內容、投標商資格、取得招標說明書與投標的地點、決標方式及開標日期、地點、合同使用語言與貨幣種類(一般為日文與日元)。

(三)官報

日本官報有關政府采購版每日刊行,用日語和英語摘要的方式刊登各類采購信息,并自1999年11月起上網(每周更換一次內容)供外界查詢,該網址為:wwwpbmofgojp。官報除公告招標信息外,也刊登決標結果。

(四)政府采購相關的網址

日本貿易振興會和日本政府采購白皮書,網址分別為:

http://wwwjetrogojp/cgi-bin/gov/govintecgi、

http://wwwsorifu gojp/english/whitepaper/procuremment。

六、爭端解決程序

(一)日本政府采購的申訴制度

申訴制度由下列三個單位組成:(1)日本官房長官政府采購辦公室。由內閣秘書長擔任主席,成員來自各部委機構副職或高層主管,主要任務是決定申訴的審議程序。(2)政府采購審議委員會。委員會是獨立運作的公正單位,負責審議各項申訴,若發現已執行的采購中有不符合GPA規定或其他適用規則的,則擬定建議書送政府采購機構查處。委員會由政府采購方面學者、專家和退休官員等組成,目前有25名成員。(3)秘書處。由經濟企劃廳協調局負責,是受理申訴的聯系部門。

(二)日本政府采購的爭端解決程序

原則上適用WTO“爭端諒解”和《政府采購協議》的相關規定,并明確了如下處理細則:

1磋商解決:原則上,日本希望所有的政府采購爭端案件均能通過磋商解決,秘書處負責安排雙方磋商事宜。

2提出申訴:曾經參與某項個別或特定政府采購的當事人均可就該采購之瑕疵作為理由(如認為采購規格書內容有偏袒或招標過程與決標方式不妥等)提出申訴,但必須在案情緣由發生后10天之內向秘書處提出。

3受理申訴:申訴一經受理,審議委員會將通過官報、互聯網等其他渠道予以公告,并邀集與該采購有利害關系的各方參與審議過程。

4采購單位的說明:采購單位應向委員會提出報告,將其副本抄送申訴當事人及與該案有關的對象;若后者對該說明報告滿意,則審議結束,否則進入下一程序。

5委員會審議:原則上,委員會須在申訴提出的90天內審議議決,如果屬于采購單位違反GPA等規定的情況,則發送建議書及審議結果至涉案采購單位查處。

由于近年來絕大多數爭端案件均在提出申訴前即予磋商解決——至今僅有美國摩托羅拉公司申訴一案提送到審議委員會——因此有人曾懷疑日本爭端解決制度與運作不完備。實際情況是,其基本架構比較完整,也發揮了比較好的作用。日本尤其鼓勵通過磋商解決爭端。

七、電子化

日本前首相小淵惠三在其任內就曾推動政府采購的電子化程序方案,計劃在2001年年底前完成采購手續電子化及資格審查統一化兩項目標。新的審查制度有三項優點:一是將目前采購機構各自為政的資格審查標準予以統一;二是日本雖不準備成立事權統一的采購廳(如美國的GSA),但將籌建一個專門的審查單位統籌辦理相關事宜,以簡化手續;三是建立定期審查制度。

日本政府在推動資格審查電子化過程中面臨的主要問題:一是如何與商業登記數據聯網;二是財務報表等文件真偽(是否為正本)的確認。電子招標推動的困難之處在于日本企業使用互聯網不如美國普遍,且出于對網絡安全的擔心,采購機關也不主張使用Email傳遞招標信息及接受網上投標。日本政府曾于1999年研究在2005年前引進電子招標系統,計劃經由互聯網提出標單并在網絡上開標,有關合同簽訂書及所需文件也可通過電子郵件傳遞,目前這一研究仍在進行之中并進行了若干試驗,其難點在于如何保證供應商的商業機密不致泄露(有關電子采購,WTO雖積極推動但并不予以強制規范。美、歐則一向鼓勵各國采用,但其他國家普遍持反對立場,主要原因是各國的電子商務發展程度不一,尤其對發展中國家恐有不公)。

八、保護本國產業

日本在充分利用其國內、WTO政府采購法規的各種例外條款,保護本國產業發展和供應商利益方面的作為堪稱典范,非常值得我們學習和借鑒。

日本國內政府采購法規中的例外條款主要有三項:一是以有償轉讓為目的取得的貨物或為轉讓該貨物所必須直接確定的服務合同;二是以防衛廳經費采購的貨物合同;三是貨物采購合同或者特定服務采購合同涉及國家秘密的。以上例外性合同不適用日本政府采購的有關法律法規。

另外,對《政府采購協議》中所明確的例外,日本采取的方法是通過談判將相關機構列為例外,明確納入《協議》第23條,成為《協議》成員方共同適用的例外。這些機構實施的所有采購,都可以不履行《協議》規定的公開招標義務。在審批的特殊法人中,日本將以下機構排除在“協議適用對象”之外:一是主要事業以盈利為目的,在法律和實體上不屬于壟斷的,未得到國家全資支持和補貼的機構;二是主要事業以盈利為目的,對民間出資人負有分紅義務的機構;三是在實體上已經實現民間法人化的機構;四是根據日本《廣播電視法》,不受政府監督權力限制的機構。此外,日本還將其國內一些固有的“例外”放到《協議》的附件中以注釋形式表示,從而為“例外”獲取法律地位。

   此外,日本還擅長利用“第三種機構”完成政府負有責任的物品和服務的采購。所謂“第三種機構”,就是政府機構與民間企業聯合興辦的,性質接近于政府機構的機構。根據日本1993年的統計資料,僅地方政府出資25%以上的“第三種機構”就有6659家,加上中央一級的機構,其數目將十分巨大。這些機構每年承擔著巨額采購任務,但并沒有納入《政府采購協議》和日本國內政府采購法規的適用范圍。這些對《協議》中未明確的“例外”的運用實質上是對于國外產品服務和供應商的一種歧視待遇,構成了日本政府采購貿易的非關稅壁壘,使日本可以充分利用它們回避國內產業和產品面臨的競爭,對于其內傾性的財政支出政策也是有力的支持,這種做法是值得我們認真研究借鑒的。
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