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德國政府采購制度

發布時間:2017-07-26 作者: 點擊數:
 一、基本情況

德國實行聯邦制,分為聯邦、州、地區三級政府,聯邦和各州均有自己的立法、行政和司法機構,并根據《德意志聯邦共和國基本法》(即憲法)的規定,行使各自的權力。在政府采購監督管理方面,機構設置比較完善,職能比較健全。經濟部經濟發展政策司負責政府采購政策法規;經濟部卡特爾局負責投訴處理事務;財政部負責政府采購預算和采購資金支付管理;審計部門負責對政府采購資金使用進行審計監督;聯邦和各州政府采購審查辦公室負責應供應商請求對采購活動進行審查。

德國政府采購也稱公共采購,采購對象分為貨物、工程和服務三大類。政府采購范圍很廣,除了使用財政資金的政府部門,還包括從事供水、能源、交通運輸和郵政服務等公用事業的國有或私人企業。由于政府采購的范圍寬泛,德國政府采購的規模也非常龐大。2002年,德國政府采購總額高達2500億歐元,占GDP的17%。

德國政府采購歷史悠久,19世紀就有關于政府采購方面的立法。20世紀以來,政府采購逐漸成為德國競爭政策的重要組成部分。1998年德國第6次修訂《反對限制競爭法》時,增加了政府采購內容,詳細規定了政府采購原則、范圍、程序以及救濟機制。加入歐盟以后,德國政府采購受國內法律和歐盟法律的雙重約束。其中,符合歐盟規定的政府采購項目,執行歐盟《關于協調公共工程、貨物和服務采購程序的指令》和《關于協調供水、能源、交通和郵政服務程序的指令》等一系列公共采購指令的規定,在歐盟成員范圍內開展采購活動。

德國政府采購方式有三種,即公開招標、邀請招標和談判,其中,公開招標是優先選擇的采購方式。公共采購指令范圍內的采購項目,公開招標限額標準全國統一,采購項目必須在歐盟指定媒體上公布采購信息;公共采購指令范圍之外的采購項目,公開招標限額由各級政府規定。目前,為了適應復雜采購項目的需要,德國及歐盟政府改進了談判方式,允許采購人與潛在供應商反復討論技術和資金方案,經過多輪“競爭性對話”,依據最后一輪提交的談判方案確定成交供應商。

德國政府采購程序一般包括十個步驟,即編制部門預算,確定年度采購需求;制定采購計劃,確定采購目標;進行市場分析,確定合格供應商和合格產品條件;選擇采購方式,確定采購日程;編制招標文件,確定合同條款和評標標準;接受投標,組建評標委員會;組織評標,確定入圍供應商;組織現場測試或展示,檢測性能;確定中標供應商,簽訂合同;通知落標原因,保存采購文件。

二、政府采購在經濟管理中的地位

主要政策目標如下:

(一)促進市場競爭

德國將政府采購作為全國自由市場的一部分,實行統一管理。政府采購市場要遵循社會市場的一般規律,但在透明度、競爭性和公平交易等方面比對社會市場的要求更高。為此,德國政府將促進公平和有效競爭作為政府采購的核心原則。《反限制競爭法》規定,政府采購項目必須通過競爭方式簽訂合同,采購過程應公開、公正,在政府采購活動中不得實行歧視政策,不得限制投標人范圍,對所有供應商應給予平等待遇。

(二)追求“經濟性”

德國19世紀的政府采購法律規定,政府采購合同的授予主要考慮價格因素,在實施中“價廉”是中標的主要依據。但長期實踐證明,以低價定標的政策雖然比較客觀并且容易操作,但弊端很多,突出表現是質量低劣、服務差。為此,德國在20世紀對原有法律進行了修改,規定政府采購項目不能單純考慮節約資金,而是要追求經濟性,即要經濟地使用財政資金。目前,德國政府采購除考慮價格外,還要綜合評價商品的特征、質量、售前和售后服務等情況,以及相關經濟和社會政策的落實程度,確保物有所值。

德國政府采購不僅有經濟原則,還規定了政治原則和社會原則。相關的政策和措施主要有:一是平衡前東西德經濟發展水平。在政府采購活動中,要照顧原東德企業生產的產品和提供的服務,對在前東德設立分公司的企業提供的產品,要優先采購,促進原東德地區經濟發展。二是促進就業。參加政府采購的供應商,固定雇員要求達到一定比例。在聯邦政府標準評標表中載明,供應商固定員工達到5人的,加1分,達到10人以上的加2分。德國法律還規定,對婦女、殘疾人等社會弱勢群體興辦的企業,在政府采購中要給予照顧。三是支持中小企業,大型政府采購項目必須分拆,給中小企業獲得政府采購合同的機會;鼓勵中小企業聯合投標,提高競爭能力;對中小企業在投標書中提出的選擇性方案,要充分予以考慮。2003年德國內務部采購中心與中小企業簽訂的合同占政府采購合同的50%,合同金額占政府采購總額的30%。四是保護環境。環保和節能是政府采購經濟性的基本要求,并成為政府采購合同的固定條款。目前,德國政府機構都普遍使用再生紙、太陽能裝置、低能耗以及無噪音等節能或環保產品。

(三)保護本國企業

德國是歐盟成員,而且其企業競爭力都很強,但仍然十分重視利用政府采購手段支持國內企業。一些符合歐盟規定的項目并未在歐盟范圍內公開招標。據歐盟通報,德國在1995~2003年期間,多次將地方政府污水處理和能源供應項目,采用單一來源方式將合同授予本地企業,而未在歐盟范圍內公開招標。即使在歐盟范圍內公開招標,德國政府也從技術上設置障礙,盡可能將采購合同給予本國企業,減少其他歐盟成員企業中標機會。2003年德國內務部974%的合同授予了德國企業。

三、政府采購項目預算管理

(一)項目預算編制的特點

德國沒有專門的政府采購預算,但政府預算中除了轉移支付項目外,基本上都是政府采購項目。政府采購項目預算編制有以下特點:

一是編制周期長。德國政府預算是滾動式的,滾動期為三年,第一年12月份開始布置預算編制工作,第二年編制預算并報國會核批,第三年1月份正式執行。由于編制周期長,德國政府采購項目預算既全面又詳細,便于政府采購工作的開展。

二是審核嚴格。每項支出必須經過論證才能列入預算,跨年度的采購項目也要一次性作出計劃。在預算編制期間,財政部要就各部門預算安排做大量協調工作,議會要對各項目進行審核,就必要性、可行性、預算額度進行討論,反復協調,最終形成法律文件。在這種審核機制下,政府采購項目構成明晰,預算也比較準確。德國政府采購資金節約率是與市場價比較的結果,與預算資金無關。

三是依據資產配置狀況確定采購項目。德國對各政府部門的資產配置和使用管理都有專門規定。在預算編制期間,各部門要根據本部門資產配置情況和消耗狀況決定添置和更新的采購項目。德國政府采購中浪費現象很少,各部門很少有大規模的采購項目。

(二)預算執行管理

德國政府預算只有在議會批準后才能執行。政府采購項目必須按照預算執行,沒有列入預算的項目不能采購,已列入預算的項目不能突破預算額度。由于德國很少在年中追加預算,如果供應商報價都高于預算,采購人只能調整需求或降低標準。德國曾規定,政府預算必須在財政年度內執行完畢,不能結轉,結果導致“12月熱”,即每到年底各部門都突擊花錢。為了合理有效使用資金,提高采購質量,目前已對原規定做了修改,允許未執行完畢的項目在下一年度繼續執行。

(三)預算資金支付管理

德國的政府采購資金實行財政直接支付,財政部門對各部門政府采購資金的申請審查非常嚴格,除了合同外,還要審核送貨單、收貨單等采購憑據,只有合格的支付申請,財政部門才向供應商支付貨款。

四、政府采購模式

在德國,政府采購工程項目都是實行分散采購,貨物和服務項目都是實行集中采購,但聯邦和地方的集中形式不盡相同。

(一)聯邦政府以部門集中采購為主

聯邦政府共有13個部,其中,聯邦財政部、內務部和國防部因采購任務較多、采購量大,都設立了采購中心,開展部門集中采購。其他部門沒有專門采購人員,也不能開展采購活動,采購項目必須委托給上述3個部門的采購中心實施采購。

財政部采購中心主要是為財政部機關和下屬海關系統進行采購,同時代理其他部門委托的采購事務。由于海關采購量大,財政部已將采購權限下放,允許海關系統自行采購。目前,財政部采購中心主要是為財政部本部以及在柏林、波恩和科隆三地區的直屬機構組織采購,同時接受其他部門的委托,代理文具、紙張等50類600多種辦公消耗品的采購。考慮到采購成本和效率,財政部在其他州的直屬機構,采購事務實行屬地化,委托所在州的采購中心代理采購。財政部采購中心現有6名工作人員,2003年為本部門采購200萬歐元,代理其他部門采購400萬歐元。

內務部采購中心成立于1951年,為本部門和25個聯邦機構采購除辦公消耗品以外的項目,其采購業務共分為12大類,即紡織品,炊事和清潔設備,辦公家具,信息技術,廣播通信技術,偵察、報警、保安、勘測裝置,武器及其配件,救援設備,船只,機動車輛及配件,醫療器械和服務。2003年采購總額為5億歐元,其中為聯邦邊界警戒署代理采購25億歐元。采購量大的項目主要是機動車輛及其配件、信息技術產品和服務,分別占2003年采購總額的258%、248%和226%。

國防部采購中心負責國防系統的采購事務。

(二)州和地方以政府集中采購為主

德國州和地方政府地域都不大,都是實行政府集中采購。例如,柏林市是德國的一個州,市政府采購中心是本市的政府集中采購機構,接受市內4000多個政府部門、大學、公用事業單位等機構的委托,組織采購17萬種貨物和服務。90%以上單項委托采購金額低于500歐元,該中心匯集需求后,向250個較為固定的貨物供應商、50家服務供應商集中采購,每年采購總額達3億歐元。再如,杜塞爾多夫是北萊茵州的一個地區,地區服務局下屬采購中心是該區的政府集中采購機構,接受區政府部門及所屬政府機構的委托,組織采購貨物(包括警用設備)和服務項目,每年采購總額約為700萬歐元。

(三)改革方向

德國政府采購模式的發展方向是現代集中采購,即實行電子化政府采購,所有的政府采購活動都集中在一個電子平臺上操作。聯邦內務部、財政部和國防部聯合開發了電子化政府采購系統,由電子招標、電子超市(協議供貨產品匯集中心)、電子合同等系統構成。政府機構在電腦上安裝“網絡采購助手”的專業軟件后,可以通過因特網刊登招標信息、發布標書,從電子超市中選購商品,跟蹤招標過程。供應商安裝“網絡投標助手”軟件后,可以瀏覽招標信息、下載標書、網上投標。為確保招標過程公平、程序規范,政府采購監管人員對電子采購實施監控,但要求兩名工作人員持簽字卡同時登錄系統。德國政府規定,從2006年1月起,聯邦一級政府的所有通用貨物和服務必須通過該系統采購,州和地方政府暫不強制,但鼓勵使用。

五、監督體系

德國政府采購制度非常成熟,形成了一套完善的監督體系。

(一)執行監督

德國政府采購寓監督于執行之中,主要體現在以下幾個方面:從機構設置看,制定招標文件、執行招標程序、簽訂采購合同等職責分別由不同處室負責,而不是由單一部門全面執行。從人員職責看,即使是同一個處室,采購程序也細分到每個環節,由不同采購人員交替執行,每個環節執行完畢后,執行人員必須辦理交接手續,在相關標準文件上簽字,并對所執行的事務負責。從決策形式看,必須實行團體決策,作重大決策時至少有兩人在場,即堅持“四只眼睛”原則,避免個人因素干擾公正。從技術手段看,考慮到紙質文件易被更改且不宜保存,統一將采購文件電子化,便于有關機構和人員對整個采購過程進行核查。設置部門集中采購機構和政府集中采購機構的部門,都有對政府采購實施監督的機構,其主要職責是對采購人員組織培訓,界定腐敗行為;檢查采購文件和采購手續是否完整、合法;檢查采購政策的執行情況。

(二)審計

德國的各級審計署獨立于行政機關,對使用財政資金的單位(包括政府機關、政府參股企業等)進行審計,審查預算資金使用是否合理。政府采購也是審計重點之一。審計署主要通過對政府機關進行抽樣的方法進行審計,并向議會提交年度報告。

(三)投訴處理

《反限制競爭法》規定了政府采購的審查程序和司法救濟程序,在保護供應商權利的同時,發揮其監督作用。

在審查程序方面,聯邦和州政府都設立了政府采購審查辦公室(以下簡稱“審查辦公室”),供應商對政府采購有爭議的,可向審查辦公室提出審查申請。20萬歐元以上的貨物服務、500萬歐元以上的工程項目,一旦受到審查即暫停活動。審查辦公室可根據調查結果,敦促采購人糾正違法違規行為。

在司法救濟程序方面,投訴當事人對審查辦公室的處理結果不滿意的,可向聯邦或州的經濟部卡特爾局采購庭投訴(也可不經過審查程序而直接尋求司法救濟)。采購庭的受理費一般為2500歐元~25000歐元,特殊情況下可允許收取5萬歐元。采購庭的工作原則:一是不告不理。除非接到投標人的起訴,否則不啟動審查程序。二是只受理合同尚未簽訂前提出的投訴。合同一經簽訂,有關糾紛由普通民事法院處理。三是僅就采購行為是否合法進行裁決,并提出需要采取的補救措施(如重新招標等),不涉及對投標人的賠償(根據民事法律解決)。采購庭受理投訴后要進行審查和聽證,在五周內作出裁決并送達當事人,敗訴人承擔案件受理費和對方律師費。如果當事人對采購庭的處理決定不服,可在采購庭決定送達后兩周內向有管轄權的州高級法院提起上訴,高級法院應在三個月內作出裁決。

供應商有投訴的權利,但權利不能濫用。法律規定了幾種供應商濫用權利的行為:一是供應商因故意或重大過失,作出虛假的陳述,導致政府采購程序中止或繼續中止的行為;二是以阻止政府采購進程或損害競爭對手為目的,提出審核申請的行為;三是以撤回申請謀求補償或其他利益為目的,提出申請的行為。這些行為一經核實,供應商必須賠償因此造成的經濟損失。

六、采購人員管理

德國政府采購人員既有公務員,也有根據需要聘用的專業人員,關鍵決策事務由公務員負責,聘用人員只負責輔助性事務。聯邦政府采購人員主要是公務員,州政府公務員占半數,地區政府公務員很少。德國政府采購人員比較集中,聯邦政府只有三個部門設立集中采購機構,州和地區也是實行政府集中采購,采購人員規模不大,因此德國現在還沒有實行政府采購人員資格管理制度,但對采購人員的綜合素質要求較高。采購人員要熟悉相關法律法規,具有較強的邏輯分析思維、協調溝通能力,能擔任市場調查分析員、項目管理員、招標文件制作人、開標會議主持人等多種角色。因此,聯邦政府要求采購人員具有本科以上學歷,還要接受過采購專業培訓。目前,在一個采購團隊中,每個采購人員都能承擔多項工作,還根據采購工作需要,配備相關專業人才,建立復合型的采購隊伍。

隨著科技發展,德國政府對采購人員的要求越來越高,因此很重視開展各種形式的培訓活動。政府計劃建立系統培訓制度,并與慕尼黑、諾丁漢等大學合作開設相關課程,采購人員必須接受培訓并通過專業考試后才能上崗。

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